La valorisation du patrimoine des personnes publiques à travers l’optimisation par l’aménagement des territoires

Point sur les évolutions de la loi ELAN

Par Laure Camus, Responsable du Service Juridique de l’Ordre des architectes d’Île-de-France
Et Marie Knittel, Responsable du Pôle Droit Public Immobilier, Lacourte Notaires

Le logement est régulièrement cité comme un enjeu majeur, qu’il s’agisse de la nécessité de construire plus ou d’améliorer le cadre de vie.

L’objectif affiché de ce qui est devenu la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) adoptée le 16 octobre dernier est de « construire plus, mieux et moins cher ».

A travers ce triptyque, est prônée une « politique du logement renouvelée » en impulsant une nouvelle dynamique aux opérations d’aménagement afin d’accélérer les projets urbains, tout en accompagnant les acteurs publics et privés.

L’une des principales mesures de la loi ELAN est de créer des outils permettant de dynamiser la conduite d’opérations d’aménagement. A ce titre le régime juridique des opérations d’intérêt national (OIN) est modifié et sont créées un projet partenarial d’aménagement (PPA) et des grandes opérations d’urbanisme (GOU).

Une réécriture du régime des OIN

Naissance des OIN

Ces opérations contemporaines nées à la fin des années 1950, ont été un des symboles de la toute-puissance de l’Etat dans l’aménagement du territoire français.

L’étude d’impact du projet de loi Elan fait état d’une trentaine OIN actives. Ce dispositif a été utilisé pour des grandes opérations d’aménagement en vue du développement ou la reconfiguration des quartiers urbains tel que la Défense en 1958 (1), ou encore dans le cadre d’opérations aéroportuaires comme Paris-Orly.

Avec la décentralisation à partir des années 1982, le législateur a souhaité tirer les conséquences de la de la réorganisation des compétences entre l’Etat et les collectivités.

Dans ce contexte, l’Etat a progressivement transféré de nombreux pouvoirs en matière d’urbanisme. Cependant au regard d’enjeux d’intérêt national, il a souhaité garder la maîtrise opérationnelle de certaines opérations, c’est le cas des OIN.

Dès 1983 (2), par dérogation, l’Etat est compétent pour délivrer les autorisations d’urbanisme à l’intérieur des périmètres d’OIN et peut sursoir à statuer sur ces demandes à partir de 1985 (3). En 2000 (4), la loi renvoi aux décrets en conseil d'Etat le soin d’arrêter la liste des OIN. Les lois successives permettront par la suite d’en préciser le périmètre (5).

Malgré les différentes interventions législatives, aucune définition n’a jamais été précisée.

Des critères permettant une définition juridique

Cette définition intervient avec la loi ELAN.
Désormais, l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme impose deux critères cumulatifs pour qualifier une OIN : l’opération d’aménagement doit répondre à des enjeux d’une « importance telle qu’elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale » et à laquelle « l’Etat décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers ».

Comme le souligne le Conseil d’Etat (6), d’une manière générale la réécriture du régime des OIN permet de gagner considérablement en clarté et en lisibilité.
Il est à noter que les dérogations existantes sont reprises dans la même section du code de l’urbanisme, la lecture en étant ainsi facilitée.

Paradoxalement, l’exécutif local pourra, (lorsque le stade de réalisation de l’aménagement ou la zone concernée ne justifient pas l’intervention de l’État) déroger à la procédure des OIN qui est elle-même dérogatoire en récupérant sa compétence de droit commun dans la délivrance des autorisations d’urbanisme. Le législateur a, selon le Conseil d’Etat institué « des dérogations à un régime lui-même dérogatoire », ce qui n’est pas « de nature à favoriser la lisibilité de ce dispositif.» (7)

Une procédure suffisamment participative ?

La réécriture du régime juridique des OIN permet aux personnes publiques d’être consultées sur le projet de l’opération avant sa création. En cela, conformément à l’esprit de la décentralisation, les collectivités et intercommunalités seront des acteurs de l’aménagement de leur territoire.

Les personnes publiques visées à l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme devront émettre un avis avant un délai de trois mois à compter de leurs saisines.

Mais elles devront faire preuve de vigilance car au-delà du délai de trois mois et en cas de silence gardé, leur avis sera réputé favorable.

La GOU : une OIN intercommunale ?

Une alternative aux initiatives existantes

Certaines opérations d’envergure présentent (selon certains auteurs et praticiens), des désavantages, notamment en termes de délais. Ces opérations dépassant en effet, souvent la décennie, elles sont susceptibles de présenter des risques à long terme, comme le retournement de la conjoncture de l’immobilier.

Faisant le constat d’une absence d’alternative entre la conduite de ces opérations en majorité à l’initiative des EPCI et des métropoles et de l’État via l’intervention d’établissements public d’aménagement dans le cadre d’OIN, le législateur a souhaité créer un nouvel outil, inspiré du régime des OIN, dont le but avoué est de « produire plusieurs milliers de logements, d'accueillir des activités, des commerces, et de construire des équipements publics ». (8)

La loi inscrit donc un nouveau dispositif destiné à « construire plus, mieux et moins cher » : les GOU

Des partenaires

Plutôt que de soumettre automatiquement les GOU à une concertation préalable à l’instar des ZAC, le législateur a privilégié l’établissement d’un nouvel outil qui s’appuie sur un urbanisme partenarial et qui vise à contractualiser un projet de territoire : le PPA.

Ce contrat est signé entre l’État et un ou plusieurs établissements publics mentionnés à l’article L.312-1 du code de l’urbanisme, et/ou la ville de Paris. Les communes concernées sont associées à l’élaboration du contrat de PPA ; les autres collectivités territoriales, établissements publics intéressés, peuvent à leur demande en être signataires.

Ce contrat peut également être signé par une SPL, une SEM ainsi que par toute autre personne publique ou tout acteur privé implantés dans son périmètre territorial et susceptibles de prendre part à la réalisation des opérations prévues par ce même contrat dans les conditions définies à l’article L. 312-2 du code de l’urbanisme.

En cas de volonté de créer une GOU, le contrat doit en définir le périmètre et les caractéristiques. Il pourra également permettre l’inscription d’une contribution financière de l’Etat.

A titre de comparaison, il a été rappelé dans l’étude d’impact du projet de loi que « l’État consacre actuellement environ 30M€ par an au financement des opérations menées par ses 15 établissement public d’aménagement ou établissement public foncier et d’aménagement. »

Le PPA étant contractuel, l’État reste libre du choix des projets qu’il soutient.

Un renforcement des prérogatives des intercommunalités

Ce nouvel outil offert aux intercommunalités renforce leurs prérogatives. La loi énonce clairement que la qualification de GOU est décidée par délibération de la collectivité territoriale ou de l’établissement public cocontractant du PPA, après avis conforme des communes dont le territoire est inclu en tout ou partie dans le périmètre de l’opération et avec l’accord des représentants de l’État dans les départements concernés.

En cela, la GOU peut être un outil de valorisation du patrimoine des intercommunalités, car la création de son périmètre emporte des transferts de compétences aux intercommunalités en matière d’autorisation d’urbanisme, de maîtrise d’ouvrage et de gestion des équipements.

La personne publique à l’initiative de la GOU assure la maîtrise d’ouvrage des équipements nécessaires à l’opération pendant toute sa durée, ou pour une durée inférieure ou supérieure à celle de l’opération, sous réserve de l’accord de la commune d’implantation desdits équipements.

Le délai et les modalités de remise à la commune d’implantation font l’objet d’un accord entre la commune et l’établissement.

La loi prévoit également le transfert de la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme du maire au président de l’établissement public ou de la collectivité à l’initiative de la GOU.

Le Conseil d’État (9) estime que « cette disposition ne méconnaît pas le principe de libre administration des communes (…) dans la mesure où elle répond à l’objectif d’intérêt général d’assurer l’aménagement cohérent d’une zone précisément délimitée ».

Une prise en compte des acteurs locaux

Née d’un compromis, la loi dote les communes dont le territoire est inclu en tout ou partie dans le périmètre de l’opération, de la possibilité de s’opposer à la qualification de la GOU en introduisant un avis conforme de la collectivité.
Elles pourront également assortir leurs avis de prescriptions relatives au projet de qualification, ou conditionner l’avis favorable au respect de ces prescriptions.

En cas d’avis conforme des commune concernées et d’accord du Préfet, la GOU pourra être créée par simple délibération de l’intercommunalité. Outre l’impact sur la répartition des compétences entre l’intercommunalité et les collectivités, ces dernières devront se préparer à recevoir à l’achèvement de la GOU, ou dans un délai qu’elles auront déterminé avec l’intercommunalité les équipements construits.

Le législateur a souhaité favoriser une dynamique de construction en consultant les acteurs locaux et intercommunaux sur le projet d’OIN, et en redonnant à l’exécutif une partie de sa compétence de droit commun dans la délivrance des autorisations d’urbanisme. En revanche il n’a pas souhaité les associer à la prise de décision de l’Etat en prévoyant un avis conforme. L’Etat marque ainsi sa volonté de garder la conduite d’opérations présentant un intérêt supra communal et intercommunal.

Avec le PPA et la GOU, la loi ELAN concentre des prérogatives d’aménagement entre les mains de l’intercommunalité, leur permettant ainsi d’aménager les territoires à travers des opérations de grande ampleur qui nécessitent de mobiliser des moyens importants et de créer des partenariats solides en amont.

Lors de la Conférence de consensus du 12 décembre 2017, le ministère de la Cohésion des territoires, a en effet affirmé sa volonté de permettre aux acteurs locaux d’atteindre « des objectifs ambitieux de productions de logements tout en travaillant sur le développement de leurs territoires. » Il semble que dans le cadre de cette réforme, les pouvoirs publics ont eu la volonté de permettre aux collectivités de jouer un rôle actif, notamment dans la qualification de la GOU, afin de leur permettre d’être actrices de la valorisation de leur patrimoine.


Laure CAMUS,
Marie KNITTEL,

(1) Décret du général de Gaulle, le 9 septembre 1958
(2) Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État
(3) Loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement
(4) Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
(5) Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion
(6) Conseil d’Etat, Avis consultatif du 5 avril 2018
(7) Conseil d’Etat, Avis consultatif du 5 avril 2018
(8) Étude d’impact, Projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, 3 Avril 2018
(9) Avis du Conseil d’État sur le projet de loi