La modernisation de la gestion locale est-elle en route ?

L’association des collectivités locales – elles « pèsent » un peu plus de 20 % de la dépense publique française (c’est beaucoup moins que chez beaucoup de nos voisins européens qui ont décentralisé plus de compétences toutefois) - au redressement des finances publiques préoccupe beaucoup politiquement le Gouvernement. Bercy qui est au cœur de ces débats complexes réunira d’ailleurs d’ici la fin du mois de juin, à nouveau, une conférence (après les cycles sur ce même sujet de 2006 et 2007) avec tous les acteurs de la dépense publique (Etat, collectivités locales et organismes de sécurité sociale).

Bien moins repérées car bien plus techniques, courent en parallèle depuis 4-5 ans plusieurs expérimentations et réformes qui vont profondément modifier le cadre de la gestion (et la gestion elle –même) du secteur local (les collectivités et leurs « satellites » opérationnels comme les SEM locales ou les SPL- sociétés publiques locales…). Curieusement, ces questions ont une résonnance politique bien moindre que la première. Et pourtant, en terme d’efficacité …

Le 13 juin dernier, l’amphithéâtre du Groupe Les Echos a accueilli un colloque organisé par trois acteurs de « l’écosystème » local, Intercommunalités de France, le Cercle Colbert, et l’APASP (organisme agrée de formation des élus locaux) et qui fut suivi par une petite centaine de participants et autant d’internautes. En échangeant sur leurs approches et expériences concrètes, les intervenants – techniciens reconnus du secteur local (responsable secteur public local de KPMG, spécialiste de l’AFIGESE, DGS d’intercommunalité, associé de la SSII axYus pour la partie SI), élus et magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales- ont cherché à comprendre/donner du sens à toutes ces expérimentations et réformes auxquelles ils participaient (ou qui leurs étaient imposées) et à évoquer leurs « bonnes pratiques » ainsi que les opportunités de modernisation de la gestion de leurs collectivités qu’ils pourraient en retirer.

L’ancien ministre Alain Lambert, président de la Commission Nationale d’Evaluation des normes, fort de sa co- paternité (avec Didier Migaud) de la grande réforme budgétaire de l’Etat (LOLF), il y a 20 ans, a précisé en parallélisant ces reformes avec la LOLF, la portée comme les difficultés de cette petite révolution du cadre de gestion du secteur local. Il faut bien reconnaitre que la multiplication des chantiers a de quoi donner le tournis. Entre l’expérimentation – en cour depuis 2019- d’une nouvelle nomenclature budgétaire ( M57), celle plus novatrice d’un Compte Financier Unique ( CFU) qui fusionne compte administratif et compte de gestion et donne le contrôle aux collectivités de leurs comptes de bas de bilan( une première), le bilan tiré cette année de plusieurs exercices d’expérimentation de la certification des comptes par une vingtaine de collectivités ( après celui de la Cour des Comptes, le rapport du Gouvernement est attendu d’ici la fin du mois de juin), et l’entré en vigueur au 1er janvier dernier du régime de la responsabilité des gestionnaires locaux ( qui s’est substitué à celui- obsolète-des comptables publics), sur fond d’évanouissement du réseau territorial des comptables publics (de proximité) au profit d’une numérisation accrue… il devenait indispensable d’essayer de dégager une logique et comprendre ce qui est en jeu. L’expérience d’élu local et de ministre d’A Lambert a éclairé les débats.

Le plus surprenant dans cette évocation, c’est que ce sont les élus locaux qui se sont efforcés, assistés de leurs collaborateurs, de donner un sens politique et opérationnel à cette succession d’expérimentations (reposant par surcroit sur des calendriers glissants) et d’en tirer des conclusions en termes de services rendus à leurs concitoyens (transparence et perception plus intelligible des équations budgétaires) et d’amélioration de l’efficacité de leurs services budgétaro-financiers. Les représentants de l’Etat ont évoqué, classiquement, l’impératif de « modernisation » (reposant beaucoup sur la numérisation des flux et procédures) et de respect des normes comptables, en usage depuis déjà plusieurs années dans les établissements hospitaliers et universitaires.

Dans ce contexte, cette rencontre et ces échanges de grande qualité étaient une première. Les intervenants ont évité de s’égarer par trop dans la technique et l’instrumental mais ont bien précisé ce qu’ils essayaient surtout de retirer d’utile pour leurs collectivités et leurs concitoyens – en échangeant beaucoup de pratiques et innovations entre collectivités. Ceci a permis aux uns comme aux autres de voir combien ils partageaient des expériences budgétaires « prométhéennes » ( la remise en ordre et aux normes de l’actif des collectivités , la mise en place de services facturiers pour optimiser les comptes de bas de bilan, la réingénierie nécessaire de leurs SI de gestion etc…). Chemin faisant, ils ont découvert ce que l’Etat s’était astreint à faire dès l’adoption du cadre législatif de la LOLF en aout 2001: au moins cinq années de travail administratif intense qui a mobilisé des ressources humaines significatives dans tous les ministères comme des investissements considérables (dans les SI de gestion budgétaires et RH par exemple)… bref un travail discret et ingrat avant que la Cour des Comptes certifie les comptes de l’Etat.
Désormais, le secteur local est confronté au même défi. On peut d’ailleurs que déplorer qu’il ne bénéficie pas d’un cadre juridique un peu solennel sur le modèle de la LOLF qui après discussion et négociation s’impose à tous (avec des adaptations aux particularités locales dont l’hétérogénéité des collectivités notamment), qui énonce les enjeux et les effets attendus et évoque concrètement le cadre de coopération technique de la technostructure de l’Etat. Il ne faut en effet mésestimer les effets d’une asymétrie structurelle entre l’Etat et les collectivités territoriales : en 2022, près de 55% des agents de l’Etat étaient des cadres A (fonctions de conception et d’encadrement), contre 9,7% dans la fonction publique territoriale. Cette distribution inégale a permis à l’Etat de surmonter – laborieusement- la bascule opérationnelle en mode LOLF mais inquiète terriblement les élus qui peinent à recruter des compétences. Ceci explique peut-être que l’Etat, vis-à-vis des collectivités, procède à coup d’expérimentations et tâtonnement quitte à perdre le sens de ces réformes.

Frederic Gabillon, Expert-comptable, commissaire aux comptes , Cercle Colbert
Jean-Marc Peyrical, Avocat au barreau de Paris, président de l’APASP
Jean- Christophe Moraud, Préfet