De la nécessité pour les collectivités publiques d’élaborer une stratégie patrimoniale

Le constat est désormais connu, éclairé par de récents rapports de la Cour des Comptes : les collectivités publiques, et en premier lieu les collectivités locales, n’ont pas souvent une connaissance très précise de leur patrimoine que celui-ci soit foncier, immobilier ou bien encore matériel. Au-delà de la problématique de son identification, c’est la valorisation foncière et financière de ce patrimoine qui est en jeu, et donc l’élaboration d’une stratégie patrimoniale qui ne peut qu’être constructive en termes de gestion publique.

Inventaire et amortissement

Sont ainsi concernés tous les bâtiments - des écoles aux ouvrages d ‘art en passant par les hôtels de ville, les églises ou encore les stations de production d’eau ou d’épuration des eaux usées- figurant sur le territoire des collectivités, mais aussi- et surtout en termes de valorisation- leurs terrains bâtis et non bâtis. Une des difficultés vient de la distinction domaine public-domaine privé, pas toujours clairement effectuée, qui donne lieu à des situations quelque peu étonnantes, comme la présence de baux commerciaux sur des ouvrages affectés au public ou à un service public...ou le paiement de taxes locales sur certains de ces ouvrages. Une autre difficulté vient de l’incertitude sur l’origine de la propriété de certains biens, difficulté encore accrue par des transferts successifs de compétences générant des mouvements immobiliers complexifiant le paysage patrimonial.

Doivent également être identifiés l’ensemble des biens meubles, comme les véhicules, le matériel de transport, l’outillage ou bien encore le matériel mobilier et informatique

L’ensemble du patrimoine ainsi identifié et valorisé doit faire l’objet d’une politique d’amortissement fine, adaptée à la durée de vie des biens et aux spécificités de la collectivité concernée.

S’agissant des amortissements, le manque de fiabilité dans la connaissance comptable du patrimoine se heurte à de véritables carences en termes de politiques existantes, ce qui empêche d’une part, d’appréhender à son niveau réel la dépréciation dudit patrimoine et son impact sur la détermination du prix du service public rendu ; et d’autre part d’établir une stratégie de renouvellement programmé et pluri annuel, s’agissant du prix de l’eau par exemple.

La double vertu comptable et budgétaire de l’amortissement peut ainsi se dérouler de la manière suivante :

-sur le plan comptable : faire apparaitre à l’actif du bilan une valeur des immobilisations tenant compte des dépréciations
-sur le plan budgétaire : financer des dépenses d’investissement via la section de fonctionnement et étaler dans le temps la charge de remplacement des immobilisations
Sont ainsi concernés tous les bâtiments - des écoles aux ouvrages d ‘art en passant par les hôtels de ville, les églises ou encore les stations de production d’eau ou d’épuration des eaux usées- figurant sur le territoire des collectivités, mais aussi- et surtout en termes de valorisation- leurs terrains bâtis et non bâtis. Une des difficultés vient de la distinction domaine public-domaine privé, pas toujours clairement effectuée, qui donne lieu à des situations quelque peu étonnantes, comme la présence de baux commerciaux sur des ouvrages affectés au public ou à un service public...ou le paiement de taxes locales sur certains de ces ouvrages. Une autre difficulté vient de l’incertitude sur l’origine de la propriété de certains biens, difficulté encore accrue par des transferts successifs de compétences générant des mouvements immobiliers complexifiant le paysage patrimonial.

Doivent également être identifiés l’ensemble des biens meubles, comme les véhicules, le matériel de transport, l’outillage ou bien encore le matériel mobilier et informatique

L’ensemble du patrimoine ainsi identifié et valorisé doit faire l’objet d’une politique d’amortissement fine, adaptée à la durée de vie des biens et aux spécificités de la collectivité concernée.

S’agissant des amortissements, le manque de fiabilité dans la connaissance comptable du patrimoine se heurte à de véritables carences en termes de politiques existantes, ce qui empêche d’une part, d’appréhender à son niveau réel la dépréciation dudit patrimoine et son impact sur la détermination du prix du service public rendu ; et d’autre part d’établir une stratégie de renouvellement programmé et pluri annuel, s’agissant du prix de l’eau par exemple.

La double vertu comptable et budgétaire de l’amortissement peut ainsi se dérouler de la manière suivante :

-sur le plan comptable : faire apparaître à l’actif du bilan une valeur des immobilisations tenant compte des dépréciations
-sur le plan budgétaire : financer des dépenses d’investissement via la section de fonctionnement et étaler dans le temps la charge de remplacement des immobilisations.

Fiabiliser la connaissance

Le suivi et le pilotage des ressources patrimoniales dépendent souvent de plusieurs services différents au sein d’une même collectivité. Une première étape serait donc de coordonner, voire centraliser un sein d’un service unique ou d’une direction identifiée à cet effet la politique patrimoniale de la collectivité et de leur donner les outils de pilotage et de programmation afin qu’ils puissent mettre en place une véritable stratégie patrimoniale. Cela signifie bien sur des choix financiers en termes de moyens, condition sine qua non pour que cette unification ne reste pas lettre morte.

Une tenue rigoureuse de l’inventaire des biens meubles et immeubles de la collectivité ne peut donc que permettre aux collectivités de répondre aux exigences d’évaluation précise du prix des services publics rendus aux usagers et d’image fidèle et sincère de leurs comptes ; l’objectif étant de fiabiliser un élément essentiel- en tout cas qui a vocation à l’être- de leur bilan et de leur prévision budgétaire.

Et s’agissant du patrimoine bâti, une telle tenue d’inventaire ne pourra qu’améliorer les décisions de gestion en la matière: adapter les acquisitions, constructions et autres démolitions; affecter les biens conformément aux besoins; évaluer et organiser plus finement l’évaluation des travaux d’entretien, de grosses réparations et de renouvellement, notamment pour les biens amortis; définir une politique d’occupation et/ou de cession adaptée et efficiente; mieux suivre la gestion des biens affectés aux titulaires des concessions...le panel est large et en l’état loin d’être exhaustif.

Cette démarche vertueuse permet aussi d’écrire une véritable stratégie de développement patrimonial que cela soit dans le choix des investissements de renouvellement ou des investissements nouveaux et ainsi d’adapter ce choix d’investissement à un mode de financement assorti à la situation et à la durée des biens financés.

Sur le plan financier, une meilleure détermination de la Capacité d’Auto Financement par l’élaboration d’une politique d’investissement réaliste et d’inventaires d’actifs déterminés, participe grandement à déployer une stratégie de financement des nouveaux besoins de la collectivité,
Ce déploiement pourra se faire ainsi sans avoir à jouer nécessairement sur l’augmentation de la fiscalité locale, ou bien encore par l’augmentation du prix du service public rendu, levier douloureux et de plus en plus mal compris par l’usager ou le contribuable, souvent utilisé par le passé faute d’avoir une vision suffisamment claire et précise des besoins budgétaires et de financement actuels et programmés de la collectivité,


Pour ce qui de la politique d’occupation et de cession, doivent particulièrement être identifiés les terrains relevant du domaine privé des collectivités. Une valorisation au prix du marché- après avis incontournable des domaines bien entendu- d’un terrain non bâti et non affecté peut servir de levier foncier dans le cadre d’une opération de réalisation d’un équipement public, comme un centre aquatique par exemple ; la vente de ce terrain pouvant venir équilibrer une opération, qu’elle soit gérée en direct ou déléguée à un opérateur privé, qui peine souvent à définir un modèle économique et financier satisfaisant.

Les collectivités publiques ne peuvent donc que se saisir de telles problématiques patrimoniales, qui, à une heure de disette budgétaire, sont les fondements d’un cercle vertueux en termes de bonne gestion des deniers publics, et plus largement de la chose publique.

Article co-écrit par
Jean-Marc PEYRICAL (Maitre de Conférences des Universités, Directeur de la Chaire Achat-public de l’Université de PARIS-SACLAY, Président de l’APASP, Avocat associé)
Fréderic GABILLON (Expert-comptable et Commissaire aux Comptes/Cabinet FGAE)